Рубрика "Новый взгляд" — Выпуск №10: "Пенсионная реформа во французской политике"

Предлагаем Вашему вниманию десятую статью рубрики «Новый взгляд». Здесь в свободном доступе мы размещаем статьи молодых российских исследователей о Франции.

Десятый выпуск подготовил Степан Борисович Василенко — кандидат политических наук, старший преподаватель Департамента политологии Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Приглашаем молодых исследователей (аспирантов, соискателей, младших научных сотрудников), занимающихся политическими, экономическими, социологическими, региональными или культурологическими проблемами Франции, связаться с нами по адресу: daria.frantz@ccifr.ru (просим приложить краткую справку о себе и примеры опубликованных статей).

Пенсионная реформа во французской политике

«Как я и обещал вам, этот год станет годом реформы пенсионной системы, цель которой — сбалансировать нашу систему на годы и десятилетия вперед. Нам нужно больше работать», — сказал Эммануэль Макрон в своем последнем новогоднем обращении к нации. Вскоре стало очевидно: это последнее, что хотели бы услышать многие французские граждане. Год начался с обсуждения выдвинутого премьер-министром Элизабет Борн законопроекта. В результате переговоров с профсоюзами, дебатов в Национальной ассамблее и политических уступок законопроект обрел окончательный вид. В нем достаточно много положений и нюансов, которые скорее интересны специалистам из ПФР, но в целом главными пунктами стоит считать следующие:

- выход на пенсию для мужчин и женщин будет постепенно повышен с 62 до 64 лет к 2030 году (исключения для более раннего выхода сделаны для тех, кто начал работать с 16-18 лет);

- для получения полной пенсии необходимо делать страховые взносы (по существу это означает иметь трудовой стаж) в течение 43 лет, против текущего 41 года; те, кому не хватает стажа, смогут получать полную выплату, только если выйдут на пенсию в 67 лет;

- размер минимальной пенсии будет увеличен до 1,2 тыс. евро для тех, кто имеет полный трудовой стаж при минимальной оплате труда;

- отменяются «специальные пенсионные условия» (régimes spéciaux) для работников энергетической сферы (газ и электричество), транспортных служб Парижа, Банка Франции и др.

На протяжении нескольких месяцев с момента анонса законопроекта политическая жизнь Франции сопровождались кризисом, законодательными манипуляциями, миллионами людей на улицах городов и забастовками, инициированными консолидированным профсоюзным движением. Однако, несмотря на противодействие общественно-политических сил, надеявшихся на отмену реформы, 14 апреля 2023 года Конституционный совет признает правомерность принятого правительством закона, а Эммануэль Макрон, не беря никакой паузы, утверждает его официально. Но обо всем по порядку.

На фото: Сенат Франции (верхняя палата парламента) 12 марта принял законопроект о пенсионной реформе (195 голосов «за» и 112 «против»). Уже 16 марта премьер-министр Франции Элизабет Борн объявила о принятии пенсионной реформы без финального голосования в Национальной ассамблее (нижняя палата парламента).

Исторический контекст реформы

У французов исторически достаточно сложная пенсионная система, которая ведет свой отсчет еще с XVII века. Так, в 1673 году Жан-Батист Кольбер, генеральный контролер финансов Людовика XIV, учредил специальный фонд, который обеспечивал пенсию морякам (в возрасте от 60 лет), дополненную затем государственным пособием. Целью инициативы было сделать привлекательной службу во флоте и удержать лучших военных моряков в связи с соперничеством с Англией и Испанией (концевая сноска 1).

В дальнейшем пенсия становится «корпоративной» привилегией для части чиновников на службе короля. Идея универсальной пенсии для всех работающих еще не скоро станет доминирующей в умах. Спустя два века, в 1853 году, была введена единая пенсионная схема для государственных служащих: они получили право на пенсию по возрасту, рассчитанную по средней зарплате за последние шесть лет, с 60 лет и после 30 лет службы.

Процесс индустриализации в XIX-ХХ вв. также внес свою лепту: нехватка рабочих рук и тяжелые условия труда на многих промышленных производствах привели к созданию на особых условиях «отраслевых» пенсионных фондов для представителей различных профессий (шахтеров, металлургов и др.) в ключевых секторах экономики.

Первая общая система пенсионного обеспечения с обязательным страхованием по старости (выход на пенсию в 65 лет) появляется после Второй мировой войны в октябре 1945 года. Однако инфляция, рост расходов и малый размер взносов многим не гарантировали достойную пенсию. В силу этого более привилегированные профессиональные группы (адвокаты, врачи, пожарные и т.д.) постепенно добиваются «специальных условий» выхода на пенсию, а также создают свои дополнительные страховые фонды. А государство сосредотачивает свои усилия на поддержке отдельных особо нуждавшихся социально-профессиональных групп (концевая сноска 2).

В 1982 году при президенте Франсуа Миттеране пенсионный возраст был снижен до 60 лет для тех, кто имел полный трудовой стаж (т.е. 37,5 года), однако такой «левый поворот» не продлился долго. Старение населения, напряжение финансовой системы и прогнозируемый дефицит привели к необходимости пересмотра в 1990-2000-е годы стратегии государства в отношении пенсионной системы. Изменения шли по трем направлениям.

1) Реформа правительства Эдуара Балладюра в 1993 году была направлена на увеличение трудового стажа (до 40 лет) и торможение роста пенсий (индексация была привязана к инфляции, а не к зарплате). Рассчитываться пенсия стала исходя из страховых выплат во время «лучших 25 лет» работы. Однако уже в 1995 году при президентстве Жака Ширака попытка пересмотра «специальных пенсионных условий» привела к трехнедельной забастовке, парализовавшей всю страну, а на улицу, по разным подсчетам, вышло от 1 млн до 2 млн демонстрантов. Наиболее масштабный с 1968 года протест привел к отзыву законопроекта.

2) Премьер-министр Лионель Жоспен попытался увеличить доходы, создав в 2001 году Фонд пенсионных резервов (FRR), задачей которого было накопление 150 млрд евро до 2020 года с целью смягчить последствия выхода на пенсию поколения бэби-бумеров. Однако в июне 2010 года этот фонд был фактически использован для погашения долгов системы социального обеспечения Франции.

3) Работать дольше — именно такое направление выбрал президент Николя Саркози в 2010 году, когда повысил символический пенсионный возраст с 60 до 62 лет для всех граждан, включая тех, кто пользовался льготами «специальных пенсионных условий». Возраст получения полной пенсии был поднят с 65 до 67 лет. Стоит отметить, что тогда против повышения пенсионного возраста на улицы вышло от 1 млн (согласно данным полиции) до 3 млн (согласно подсчетам профсоюзов) человек.

Предпосылки пенсионной реформы Макрона

Нельзя сказать, что инициированная Макроном пенсионная реформа прозвучала как гром среди ясного неба. Подобные планы следовали еще из президентских программ 2017-го и 2022 года: изначально Эммануэль Макрон поставил перед собой цель создать универсальную пенсионную систему на основе баллов, установив единые рамки для всех французов (единые права для всех), независимо от их профессионального статуса (концевая сноска 3). В конце 2019 года законопроект был анонсирован широкой публике, однако решительно оспорен профсоюзными организациями, поскольку оказался дополнен идеей сдвинуть выход на пенсию на 64 года. На демонстрацию 5 декабря против инициативы вышло, по разным данным, от 800 тыс. до 1,5 млн человек. Это была самая масштабная акция протеста с 2010 года (концевая сноска 4). В итоге после месяца протестных акций законопроект, предоставленный в Национальную ассамблею в январе 2020 года, официально отклонили из-за более важных событий — пандемии коронавируса Covid-19. Однако уже стало ясно, что правительство Эдуара Филиппа готово идти до конца в реализации реформы.

Тем не менее необходимо отдать должное политической воле Эммануэля Макрона. Возобновление пенсионной реформы в новой редакции нельзя считать само собой разумеющимся решением. Политические риски были видны с самого начала. Во-первых, решение принималось на фоне снижения покупательной способности из-за последствий военного конфликта на Украине: инфляция в 6,7%, прогнозируемое в новом году повышение цен на электроэнергию для домохозяйств до 15%, потери бизнеса от (контр)санкционных войн. Во-вторых, Макрону пришлось действовать в контексте утраты его коалицией партий «Вместе!» парламентского большинства после выборов в июне 2022 года. Неудача в проведении законопроекта грозила отразиться на восприятии президентства Макрона: из реформатора он мог бы превратиться, говоря на жаргоне политологов, в «хромую утку», то есть лидера, который утратил контроль над политическим полем внутри страны и не способен проводить в жизнь свои предвыборные обещания. В-третьих, недовольство реформой со стороны населения было также ожидаемым. Так, Макрон на протяжении всего срока своих полномочий сталкивался с противодействием со стороны парализующих инфраструктуру страны действий профсоюзов и исторического масштаба массовых уличных протестов, начиная от «желтых жилетов» и заканчивая протестами против закона Эль-Комри (реформа трудового законодательства).

Слева: Активистка профсоюза CFDT с транспарантом «Мы хотим работать лучше, а не работать старыми!». Справа: Активисты профсоюза CGT.

В конечном итоге, как показывают экономические модели и прогнозы независимого от правительства Консультативного совета по пенсиям (Conseil d'Orientation des Retraites — COR), Макрон вполне мог бы переадресовать проблему пенсионной реформы следующему президенту. Согласно оценкам COR, несмотря на краткосрочные бюджетные трудности (до 2027-2032 гг.), в долгосрочной перспективе пенсионная система будет иметь более или менее незначительный дефицит. При этом в различных сценариях роста расходов и колебаний экономики жизнеспособность (вплоть до 2070 года) текущей системы не находится под угрозой (концевая сноска 5).

Однако, по мнению сторонников реформы, необходимо рассматривать картину шире. Так, 60 лет — средний возраст выхода на пенсию французских мужчин — является третьим самым низким в ОЭСР, группе преимущественно богатых стран. Кроме того, высокая продолжительность жизни отражается и на времени, проведенном на пенсии (23,5 года для мужчин и 27 лет для женщин). Аналогично доля работающих граждан в возрасте от 55 до 64 лет составляет во Франции 57% по сравнению с 74% в Германии и 65% в Великобритании. Наконец, Франция тратит 14% ВВП на государственные пенсии, что почти вдвое превышает средний показатель по странам ОЭСР (концевая сноска 6). Если не принять реформу, то в краткосрочной перспективе ожидается падение уровня жизни пенсионеров по сравнению с остальным населением, так как с учетом инфляции пенсия будет расти медленнее, чем средняя заработная плата (опять же согласно к докладу COR).

Принятие реформы и общественно-политическое давление

К концу января 2023 года социологические опросы фиксируют массовое неприятие французскими гражданами законопроекта пенсионной реформы. Опрос Ifop дает общую для всего населения цифру в 68% недовольных, однако работа кабинета министров Элизабет Борн по разъяснению целей реформы дала свои результаты в среде голосовавших за пропрезидентский блок на парламентских выборах: в этом социальном срезе 76% высказались в поддержку изменений (концевая сноска 7). В течение месяцев, вплоть до решения Конституционного совета в апреле, картина общественного мнения не слишком меняется, отражая процессы, которые происходили «на улице» и «за кулисами».

На фото: Премьер-министр Франции Элизабет Борн на встрече с представителями профсоюзов.

Прежде всего, консолидируется разрозненное доселе профсоюзное движение: восемь самых крупных профсоюзов призвали людей выходить на улицы. Дополнительным ударом для Эммануэля Макрона стала критика законопроекта со стороны профсоюза CFDT (Confédération Française Démocratique du Travail), с чьим (на тот момент) лидером Лораном Берже президент ранее поддерживал конструктивные, если не сказать дружеские, отношения (концевая сноска 8).

Слева: Глава одного из ведущих французских профсоюзов «Демократическая конфедерация труда» (CFDT), крупнейшего по количеству членов, Лоран Берже (третий справа) в кортеже манифестантов в Париже. Справа: Пикет «Всеобщей конфедерации труда» (CGT) в Клермон-Ферране (департамент Пюи-де-Дом, регион Овернь — Рона — Альпы) посещает секретарь профсоюза Филипп Мартинез — за три дня до выборов на съезде в качестве нового лидера организации Софи Бине. 

Так, с января по начало марта протестные акции охватили около 300 городов Франции и вывели на улицы минимум 1,3 млн (по данным МВД Франции —которое всегда дает минимальные цифры, отличающиеся на порядок от профсоюзных). Между 7-м и 23 марта протесты также мобилизовали, по разным оценкам, от 1 млн до 3,5 млн человек (концевая сноска 9). В апреле и мае движение против пенсионной реформы было так же сильно, как и ранее, но главное, что общественное мнение продолжало поддерживать забастовки, стачки и другие виды протестов, несмотря на транспортные коллапсы, отмену занятий и другие неудобства (концевая сноска 10).

Слева: Беспорядки в Париже в ночь на 17 марта, после принятия пенсионной реформы без финального голосования в Национальной ассамблее (нижняя палата парламента). Справа: Демонстранты блокируют коммерческую зону коммуны Амьен (департамент Сомма, регион О-де-Франс).

Общественная реакция не могла не отразиться на политических раскладах: в отсутствие парламентского большинства в Национальной ассамблее Макрон рассчитывал заручиться поддержкой партии «Республиканцев», чьих голосов хватило бы для принятия реформы. Такой сценарии был выгоден президенту, так как разделял бы ответственность за закон и представлял его как компромиссный с «оппозиционными силами». Но по мере дебатов, встреч с лидерами «Республиканцев», давления улицы и профсоюзов у Макрона падала уверенность в том, что законопроект наберет нужное количество голосов (в отказ могли пойти и ряд депутатов от пропрезидентской коалиции). На этом фоне правительство Борн прибегло к двум статьям Конституции.

1) 49.3 — форсированное принятие законопроекта без согласования с нижней палатой парламента. Можно воспользоваться один раз за парламентскую сессию. Депутаты имели возможность ответить вотумом недоверия правительству, но не смогли объединить усилия против пропрезидентской коалиции в парламенте.

2) 47.1 — рассмотрение закона в рамках внесения поправок в законопроект о финансировании социального обеспечения (PLFSS rectificatif), что позволяет многократно использовать статью 49.3, не тратя этой единственной попытки за парламентскую сессию. То есть в будущем у Макрона остается возможность принять еще один законопроект в обход парламента.

Для многих политически активных граждан такое обращение к статье 49.3 Конституции ставит вопрос о «кризисе демократии» во Франции (концевая сноска 11). Да, Эммануэль Макрон получил президентский мандат от народа на выборах 2022 года, но так ли совершенны французские институты, если они позволяют манипулировать процедурами в политических целях и игнорировать результаты общественного недовольства?

Ссылки:

1) Lafon C. Réforme des retraites : quand Colbert et Louis XIV créaient la retraite, pour les marins… et les danseurs de l’Opéra // Sud Ouest. 10.01.2023. URL: https://www.sudouest.fr/economie/reforme-des-retraites/reforme-des-retraites-quand-colbert-et-louis-xiv-creaient-la-retraite-pour-les-marins-et-les-danseurs-de-l-opera-13611577.php (дата обращения: 31.05.2023)

2) Petit P. Histoire de la retraite en France : de l’acquisition d’un droit à la valse des réformes // Radiofrance. 04.10.2019. URL: https://www.radiofrance.fr/franceculture/histoire-de-la-retraite-en-france-de-l-acquisition-d-un-droit-a-la-valse-des-reformes-1601330 (дата обращения: 31.05.2023)

3) Le programme d'Emmanuel Macron pour la présidentielle 2017 // LeParisien. 23.04.2017. URL: https://www.leparisien.fr/elections/presidentielle/le-programme-d-emmanuel-macron-pour-la-presidentielle-2017-17-02-2017-6686394.php (дата обращения: 31.05.2023)

4) De Carmamond L. Réforme des retraites : la plus forte mobilisation depuis 2010 // Les Échos. 06.12.2019. URL: https://www.lesechos.fr/economie-france/social/reforme-des-retraites-la-plus-forte-mobilisation-depuis-2010-1154236 (дата обращения: 31.05.2023)

5) Louis P. Y a-t-il vraiment urgence à réformer les retraites ? // BFMTV. 08.01.2023. URL: https://www.bfmtv.com/economie/patrimoine/retraite/y-a-t-il-vraiment-urgence-a-reformer-les-retraites_AV-202301080083.html (дата обращения: 31.05.2023)

6) Emmanuel Macron unveils his pension reforms // The Economist. 10.01.2023. URL: https://www.economist.com/europe/2023/01/10/emmanuel-macron-unveils-his-pension-reforms (дата обращения: 31.05.2023)

7) Le regard des Français sur la réforme des retraites avant la mobilisation du 31 janvier // IFOP. 30.01.2023. URL: https://www.ifop.com/publication/le-regard-des-francais-sur-la-reforme-des-retraites-avant-la-mobilisation-du-31-janvier/ (дата обращения: 31.05.2023)

8) Toussay J. Laurent Berger répond à Emmanuel Macron qui « n’est pas un ami » // Huffington post. 20.04.23. URL: https://www.huffingtonpost.fr/politique/video/laurent-berger-repond-a-emmanuel-macron-qui-n-est-pas-un-ami_216855.html (дата обращения: 31.05.2023)

9) Retraites : 1,08 million de manifestants en France selon la police, 3,5 millions d’après la CGT// L’Express. 23.03.2023.URL: https://www.lexpress.fr/societe/retraites-108-million-de-manifestants-en-france-selon-la-police-35-millions-dapres-la-cgt-XBX4J23E4RE63ASSJONCK3DEPA/ (дата обращения: 31.05.2023)

10) Desmonceaux J. Retraites : pour 64% des Français, la mobilisation contre la réforme doit se poursuivre // BFMTV. 17.04.2023. URL: https://www.bfmtv.com/politique/retraites-pour-64-des-francais-la-mobilisation-contre-la-reforme-doit-se-poursuivre_AN-202304170032.html (дата обращения: 31.05.2023)

11) Gren M., Padovani J. « Le déficit de culture constitutionnelle contribue au développement et à l’aggravation de la crise de la démocratie » // Le Monde. 26.04.2023. URL: https://www.lemonde.fr/idees/article/2023/05/26/le-deficit-de-culture-constitutionnelle-contribue-au-developpement-et-a-l-aggravation-de-la-crise-de-la-democratie_6174929_3232.html (дата обращения: 31.05.2023)

__________________________________________________________

Фото из каналов в Twitter премьер-министра Франции Элизабет Борн (@Elisabeth_Borne), главы профсоюза CFDT Лорана Берже (@CfdtBerger), профсоюза CGT (@lacgtcommunique), URIFCGT — регионального отделения Иль-де-Франс «Всеобщей конфедерации труда» (CGT; @urifcgt), а также неофициального канала Avec Renaissance & Emmanuel Macron (@AvecRenaissance).