В России набирает популярность тема государственной поддержки некоммерческих организаций (НКО) и их привлечения к оказанию услуг. Особо выделяются социально ориентированные НКО, или СОНКО. Считается, что НКО работают там, где не справляется рынок, коммерческие компании и государственные организации (концевая сноска 2), что НКО работают с заботой о людях (концевая сноска 3), оказывают «общественно полезные» услуги. На фоне высоких социальных обязательств, дефицита финансовых ресурсов, зачастую неудовлетворенности качеством услуг в социальной сфере НКО всерьез рассматриваются как потенциальный источник решения социальных задач, социальных инноваций.
В 2015 г. Президент Российской Федерации принял, по сути, беспрецедентное решение и зафиксировал новую систему координат для развития некоммерческого сектора экономики. Правительству было поручено разработать программу поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, исходя из целесообразности доведения им до 10% средств, предусмотренных на реализацию соответствующих программ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (Перечень поручений Президента от 8 декабря 2015 г. № Пр-2508, п. 1, 18-а). В 2016 г. Правительством утвержден соответствующий данному поручению Комплекс мер (№ З468п-П44 от 23 мая 2016 г.). Особую роль в его реализации будут играть органы исполнительной власти субъектов России.
Органы власти субъектов должны устранить барьеры деятельности СОНКО в социальных услугах, определить и организовать передачу в СОНКО отдельных услуг и поддержать уникальные услуги СОНКО в социальной защите и обслуживании, образовании и культуре, охране здоровья граждан, физической культуре и спорте, утвердить собственные планы по передаче услуг в СОНКО, внести изменения в свои государственные программы, обеспечить межведомственную и межсекторную координацию. В общем случае, предлагаемый подход следующий: федеральные органы власти совершенствуют правовую среду, оказывают методологическую, информационную поддержку, осуществляют мониторинг регионов, а регионы реализуют меры по доведению средств до СОНКО.
Существенным для дальнейшего развития является разрабатываемый рейтинг субъектов Российской Федерации, который позволит оценивать успех субъектов по работе с СОНКО, по развитию конкуренции в социальной сфере. Подобно национальному рейтингу состояния инвестиционного климата в субъектах, результаты которого принимались во внимание, в частности, при принятии кадровых решений в отношении высших должностных лиц субъектов, разрабатываемый рейтинг послужит «градусником» для сопоставления качества работы субъектов в развитии социальной сферы на основе принципов конкуренции.
Таким образом, новая система координат фиксирует несколько ключевых факторов. Первое, власть доверяет НКО оказание услуг и стремится ввести конкуренцию на рынках социальных услуг, где ранее была монополия государства. Второе, государство поддерживает уникальные услуги НКО. Третье, основной груз ответственности за реализацию реформы ложится на субъекты Федерации.
Ожидаемые положительные эффекты: первый – это повышение выбора и качества услуг за счет привлечения НКО в социальную сферу, введения конкуренции и демонополизации отдельных рынков; второй – это оптимизация государственных расходов в социальной сфере за счет более эффективного использования ресурсов негосударственными акторами, использующими передовые технологии, привлекающими частные ресурсы; третий – это учет специфики каждого субъекта, так как субъекты могут дополнительно самостоятельно определять, какие НКО являются социально ориентированными.
Целесообразно рассмотреть возможные трудности работы в такой системе координат. Первое, наличие конкуренции не означает автоматического повышения качества. Требуется отлаженная система контроля и отбора независимых поставщиков, контроля качества. Второе, конкуренция возможна и экономически целесообразна не везде ввиду географической отдаленности и малой населенности отдельных территорий, а также возможной экономии от масштаба при работе локальной монополии. Третье, имеющаяся асимметрия информации между региональной и федеральной властью и возможный оппортунизм со стороны региональной власти снижают ожидаемую результативность реформы. По сути возможна приватизация отдельных учреждений государственной сферы, механическая реорганизация учреждений в автономные некоммерческие организации, что, однако, не является проблемой при наличии работающей системы контроля качества независимых организаций. Четвертое, население должно доверять НКО. Доверие влияет на выбор поставщика услуги, на оценку населением результатов реформы. Отдельные исследования (концевая сноска 4) показывают, что потребитель редко осведомлен о правовой форме организации, куда он обращается за услугой, однако, исходя из опыта и личных оценок, судит о качестве работы именно государственного аппарата. Таким образом, политический результат реформы в каждом регионе не является заранее установленным.
Пятое, задача и предлагаемое ее решение напрямую не связаны. Упрощенно, существует задача: решить социальные проблемы и сэкономить средства, и существует ее предлагаемое решение – дать больше средств НКО. При этом причина ставки на НКО – преимущественно теоретико-экономическая. Вместе с тем, НКО – это организационно-правовая форма, основное отличие которой заключается в запрете распределения прибыли между своими участниками. В федеральном законодательстве указывается, что СОНКО осуществляют деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие институтов гражданского общества, т.е. способствуют развитию гражданского общества. В действительности, СОНКО – один из результатов развития гражданского общества, его способности к самоорганизации. То есть СОНКО – продукт эволюции гражданского общества. Искусственная поддержка организаций через государственные механизмы «сверху» может приводить к искажению миссии таких организаций, зависимости НКО от государственного финансирования, финансовым злоупотреблениям, неустойчивости организаций, снижению доверия населения к НКО. Ставка сделана на организационно-правовую форму, с которой ассоциированы определенные положительные экстерналии. Данная ассоциация во многом психологическая, ассоциативная, подразумеваемая. То есть считается, и подспудно это явствует из законодательства и устанавливаемых приоритетов, что НКО работают с заботой о людях, эффективнее расходуют средства и т.д. Де-факто, конечные решения и развитие ситуации зависит от целей людей на местах. При этом НКО может работать без злоупотреблений и в правовом поле, получать соответствующие налоговые льготы и льготы по отчислениям, но социальные проблемы не решать.
Решению перечисленных возможных трудностей способствует наличие активного и образованного гражданского общества. Так, в субъектах Федерации активно развивается добровольчество. Именно добровольчество является одним из ключевых парадигмальных звеньев, которые обуславливают успешный переход к новой системе координат, где ставка может быть сделана на НКО. Механизм следующий: граждане начинают самостоятельно осознавать свою ответственность за происходящее в обществе, осознают свою гражданскую ответственность, предпринимают действия для реализации этой ответственности, исходя из доброй воли. Один из видов реализации гражданской ответственности – создание НКО, которая реинвестирует всю прибыль в общественно полезные и значимые цели.
Согласно данным Росстата, количество добровольцев растет начиная с 2011 г., резкий скачок роста добровольчества произошел в 2014 г. на фоне Олимпиады и международных геополитических событий. При этом о том, что добровольчество является важной предпосылкой для перехода к новой системе координат, говорят события 2010-го и последующих лет (участие добровольцев в тушении пожаров), 2012 г. (участие добровольцев при наводнении в Крымске) и другие. Люди проявляли активность независимо от каких-либо НКО, решали конкретные социальные задачи, делали это спонтанно, исходя из ситуации. События 2011-2012 гг. (политические демонстрации в крупных городах) также показали наличие растущей граждански активной части общества (концевая сноска 5).
В настоящее время государство подходит «проектно» к развитию гражданского общества и решению социальных задач. Текущий проект – «привлечение НКО и разгосударствление социальной сферы». Тогда как на региональном уровне существует множество неформальных групп активности, трудно поддающихся учету. Такая ситуация является естественной. Государство делает ставку на проектное общество, смотрит на общество через призму формальных организаций – в данном случае НКО, но ему не достает механизмов работы с неформальной, непроектной частью общества. Такие механизмы могут заключаться в создании условий для развития добровольчества и должны способствовать конструктивному использованию существующей добровольной общественной энергии в решении актуальных социальных и экономических задач. Это может осуществляться через различные институты гражданского общества. НКО – одна из возможных форм.
***
1. Текст статьи является авторским и не представляет собой официальную позицию Министерства экономического развития Российской Федерации или АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов».
2. Hansmann H. B. The role of nonprofit enterprise. In S. Rose-Ackerman (ed.), The Economics of Nonprofit Institutions: Studies in Structure and Policy, Oxford University Press, New York, 1986, pp. 57–82.
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2015 г.
4. David M. Van Slyke, Christine H. Roch. What Do They Know, and Whom Do They Hold Accountable? Citizens in the Government–Nonprofit Contracting Relationship. Journal of Public Administration Research and Theory, 2004, Vol. 14, no. 2, pp. 191–209.
5. Ефремов С.В. Социально ориентированные некоммерческие организации: взгляд на регионы // Ежегодный доклад Франко-российского аналитического центра Обсерво «Россия 2014». М.: Новый век медиа, 2014. С. 319-330.
Fr
