Fr Fr

Глава 4. Регионы

Болгова Ирина
1 Ноября 2019

"Политика России на Каспии: новые переменные"

В 2018 году был урегулирован один из наиболее долгоиграющих спорных вопросов международных отношений на постсоветском пространстве: проблема правового статуса Каспийского моря. С момента распада Советского Союза пять прикаспийских государств – Россия, Казахстан, Азербайджан, Туркменистан и Иран – пытались договориться о новых правовых основаниях экономического и политического взаимодействия на Каспии. Правовая коллизия основывалась на географической специфике водоёма, который не имеет связи с мировым океаном, а значит к нему не была применима юрисдикция международного морского права, но при этом размеры, ресурсный потенциал и связь с региональными политическими процессами не позволяли относится к Каспию как озеру.

В начале 1990-х годов внешняя политика России в отношении Каспия и прикаспийских государств исходила из идеального желаемого принципа сохранения кондоминиума – общего пользования шельфом и водными ресурсами без определения национальных секторов. Именно такая практика была закреплена в советско-иранских договорах 1921-го и 1940 года и сохранялась вплоть до появления новых независимых государств на берегах Каспия. Заинтересованность прежде всего в разработке новых месторождений энергоресурсов, подогреваемая политикой глобальных потребителей углеводородов, способствовала созданию де-факто национальных секторов ключевых производителей и повышению конфликтности между ними. Прекрасным примером тому могут служить обострения и угроза применения военной силы в отношениях между Азербайджаном и Туркменистаном (2001, 2009, 2012), Ираном и Азербайджаном (2001).

Гибкая и прагматичная российская политика

Внешняя политика России достаточно быстро адаптировалась к новым геоэкономическим реалиям на Каспии и выступила с новой – «примиряющей» – инициативой правового урегулирования. Суть российского предложения была кратко выражена формулой «дно делим – вода общая», которая отвечала стремлению разрабатывать в чётких границах национальных секторов шельфа энергетические ресурсы странам, для которых экспорт углеводородов стал основой национального экономического роста (Азербайджан, Туркменистан, частично Казахстан), и одновременно обеспечивал свободу судоходства, рыболовства и поддержание экологической безопасности. Именно этот принцип лёг в основу двусторонних и последующего трёхстороннего соглашения между Россией Азербайджаном и Казахстаном (2003), которое закрепило юридические основания многостороннего взаимодействия в северной части Каспийского моря.

Параллельно, также по инициативе России, была начата работа пятисторонней Комиссии по урегулированию правового статуса Каспийского моря, целью которой была выработка общего многостороннего документа, который бы устроил все страны Каспийского региона. Для обсуждения национальных позиций и согласования подходов начиная с 2004 года были проведены пять саммитов, и наконец в августе 2018 года в Актау (Казахстан) Конвенция была подписана. Документ оговаривает разграничение акватории моря на внутренние воды, территориальные воды (не более 15 морских миль), на которые распространяется полный суверенитет прибрежного государства, рыболовные зоны (дополнительно 10 миль исключительного права на промысел) и общее водное пространство. Спорные вопросы делимитации национальных секторов документ оставляет для дальнейшего двустороннего обсуждения, не устанавливая жестких хронологических рамок.

Морские границы на Каспии

Источник: GIS Center RISK.

Рамочный, по сути, документ распространил принцип «дно делим – вода общая» на политику всех каспийских государств, то есть не предложил никаких новых решений по сравнению с предложениями последних лет, но смог подвести итог многолетнему периоду межнациональных дискуссий. Международно-политический контекст, в рамках которого подписание Конвенции стало возможным несмотря на некоторые сохраняющиеся разногласия, демонстрирует, с одной стороны, степень включенности Каспийского региона в глобальную повестку, а с другой – изменения, которые произошли в повестке ключевых региональных и внерегиональных игроков.

В числе одного из препятствий к нахождению многостороннего компромисса с конца 1990-х годов оставался вопрос строительства Транскаспийского газопровода из Туркменистана в Азербайджан, и далее на европейские рынки. Усиление конкуренции на рынках основного потребителя каспийских энергоресурсов не соответствовало приоритетам внешней политики других региональных производителей. Наименее затратной в такой ситуации была позиция затягивания переговоров по определению правового статуса с целью сохранения неопределённости инвестиционного климата.

В подписанной летом 2018 года Конвенции четко зафиксирована возможность прокладки трубопроводов при условии согласования только той стороны, через национальный сектор он пройдёт. При этом, однако, согласно ст. 14 Конвенции, необходимо оценить соответствие проекта экологической безопасности региона: «стороны могут прокладывать подводные магистральные трубопроводы по дну Каспийского моря при условии соответствия их проектов экологическим требованиям и стандартам, закрепленным в международных договорах, участницами которых они являются, включая Рамочную конвенцию по защите морской среды Каспийского моря и соответствующие протоколы к ней», в том числе протокол по процедуре оценки воздействия проектов на окружающую среду, который фиксирует необходимость экологического согласования со стороны всех пяти каспийских государств. В такой редакции текста отражён компромисс между всеми прикаспийскими государствами, а Россия и Иран получают возможность опосредованно влиять на реализацию проектов.

Подписанная пятисторонняя Конвенция отражает кардинальное изменение на энергетическом рынке Центральной Азии, где с приходом Китая и созданием после 2009 года новой трубопроводной инфраструктуры в восточном направлении не остаётся значительных свободных объёмов энергоресурсов, которые бы позволили вернуться к обсуждению поставок центральноазиатского газа в Европу. Кроме этого, снижение заинтересованности Европейского Союза в поставках трубопроводного газа из удалённых регионов, кардинальное изменение статуса США на мировых энергетических рынках после «сланцевой революции» 2008 года и снятия эмбарго на экспорт энергоресурсов понизили важность Каспийского региона в повестке западных рынков. Сам факт подписания многосторонней Конвенции свидетельствует скорее о том, что вопрос месторождений больше не является центральным для каспийских государств.

Внешнеполитической логикой Тегерана, который до последнего настаивал на сохранении принципа кондоминиума, двигали не энергетические, а скорее геополитические интересы, согласно которым определение национального сектора рассматривалось в сравнительно-исторической перспективе как территориальная потеря. Однако после возврата к режиму антииранских санкций на фоне продолжающейся военно-политической нестабильности на Ближнем Востоке Иран всё больше заинтересован в поддержании конструктивных отношений с северными соседями. В обмен на согласие с принципом деления каспийского шельфа на национальные сектора, Иран получил важнейшие гарантии национальной безопасности: недопустимость военного присутствия на Каспии нерегиональных государств. В условиях обострения конфликтности в мире и возврата к широкой практике применения силы в междержавной конкуренции это положение Конвенции рассматривается как наиболее важное и выгодное всем государствам региона. Конвенция фиксирует недопустимость размещения на Каспии иностранных военных баз, самостоятельность в обеспечении региональной безопасности при сохранении «стабильного баланса вооружений на Каспийском море», обязательство не предоставлять свою территорию кому-либо «для совершения агрессии и других военных действий против любой из договаривающихся сторон».

Подписание Конвенции стало важным символическим итогом политики России в Каспийском регионе и заметной имиджевой победой. Существующее на сегодняшний день соотношение глобальных и региональных приоритетов смещает фокус внимания с энергетических сюжетов к вопросам военно-политической безопасности, и здесь именно Россия и Иран определяют основные линии достижения компромиссов.